De regering in Polen lijkt niet van zins om terug te komen op hervormingen die de rechterlijke onafhankelijkheid ondermijnen, ondanks toenemende druk onder andere uit Brussel. De Poolse hervormingsplannen – deels al doorgevoerd – geven parlement en regering grote invloed over de rechterlijke macht, perken de onafhankelijkheid van rechters in, en maken de weg vrij voor politieke benoemingen. Velen binnen, maar ook buiten Polen, waaronder Rechters voor Rechters, maken zich grote zorgen.

Eerder dit jaar besloot het Poolse parlement, dat gecontroleerd wordt door de populistische Partij voor Recht en Rechtvaardigheid (PiS), tot een controversiële hervorming van de rechterlijke macht. De hervorming omvatte vier wetten: de wet inzake het Hooggerechtshof; de wet inzake de Nationale Raad voor de Rechtspraak; de wet inzake de Samenstelling van Gewone Rechtbanken; en de wet inzake de Nationale School voor de Rechtspraak. Deze (gewijzigde) wetten zouden parlement en regering grote invloed geven over de rechterlijke macht in Polen, de onafhankelijkheid van rechters inperken, en de weg vrij maken voor politieke benoemingen. Volgens PiS zijn de rechtbanken een ‘bastion van post-communisten’ en reflecteren de hervormingen de wens van het volk om inefficiëntie en corruptie aan te pakken.

In Polen leidden de wetsvoorstellen tot protesten in meer dan 220 steden. In Warschau bijvoorbeeld, scandeerden duizenden demonstranten ‘kontytucja!’ – ‘constitutie!’. Ook buiten Polen was er een storm van kritiek, onder andere van organisaties waarmee Rechters voor Rechters samenwerkt. In Nederland uitte de Raad voor de Rechtspraak in een brief aan premier Rutte zijn grote zorgen over de onafhankelijkheid van de rechters in Polen. De Europese Commissie spreekt van ‘een systeemdreiging voor de rechtsstaat’.

Inmiddels zijn twee van de vier wetten door de Poolse president ondertekend, gepubliceerd en in werking getreden: de wet inzake de Nationale School voor de Rechtspraak, en de wet inzake de Samenstelling van Gewone Rechtbanken. Die laatste wet bepaalt dat rechters eerder met pensioen moeten (bij 60 jaar voor vrouwen; 65 jaar voor mannen), tenzij de Minister van Justitie bepaalt dat een rechter langer mag aanblijven. Daarnaast geeft de wet de minister de macht presidenten en vice-presidenten van lokale rechtbanken te ontslaan en nieuwe bestuurders aan te stellen. De minister, Zbigniew Ziobro, maakt eerder deze week al gebruik van zijn nieuwe bevoegdheden door drie vice-presidenten van de rechtbank in Warschau te ontslaan.

De Poolse president heeft zijn veto uitgesproken over de twee andere wetten. Inwerkingtreding van de voorgestelde wet inzake de Nationale Raad voor de Rechtspraak zou betekenen dat de 15 rechterlijke leden van de Raad voortaan zouden worden aangewezen door het Parlement, en niet langer door collega-rechters. In Polen is het de Raad voor de Rechtspraak die de leden van de rechterlijke macht werft, selecteert en benoemt. De wet inzake het Hooggerechtshof zou alle 83 zittende leden van de Hoge Raad ertoe dwingen ontslag te nemen – met uitzondering van degene die door de Minister van Justitie worden aangewezen.

Het presidentiële veto zorgde voor een verrassende wending, maar betekent niet dat de gewraakte hervormingen geheel van de baan zijn. Krystian Markiewicz, het hoofd van Iustitia, de grootste rechtersvereniging in Polen, uitte eerder de vrees dat de president slechts enkele kosmetische veranderingen zal doorvoeren. Die vrees lijkt bewaarheid. President Duda heeft onlangs alternatieve wetgevingsvoorstellen gepresenteerd. Daarin staat onder andere een verplichte pensioenleeftijd van 65 jaar voor de huidige leden van het Hooggerechtshof. Invoering van die leeftijdsgrens zou betekenen dat bijna veertig raadsheren zouden moeten stoppen. Ook voorzien de voorstellen in een grotere rol van de president in het benoemen van nieuwe rechters. Controversieel is verder de invoering van een kamer van discipline in het Hooggerechtshof, dat rechterlijke corruptie zou moeten onderzoeken en bestraffen. De alternatieve voorstellen moeten nu door het Poolse parlement worden aangenomen.

Ook de Speciale Rapporteur voor de Verenigde Naties voor de onafhankelijkheid van rechters, Diego García-Sayán, blijft zich zorgen maken. ‘Mijn zorgen zijn toegenomen met de aanname van de [wet inzake de Samenstelling van de Gewone Rechtbanken], mede gelet op de voortdurende aanvallen op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de laatste twee jaar’, aldus de Speciale Rapporteur in een verklaring.

De onafhankelijkheid van de Poolse rechters staat al langer onder druk. In 2015 weigerde dezelfde Poolse president nieuwe raadsheren van het Constitutionele Tribunaal, rechtsgeldig benoemd door het vorige parlement, te beëdigen. In de periode die daarop volgde werd de onafhankelijkheid en de effectiviteit verder ondermijnd door de aanname van een serie wetswijzigingen die zagen op de werkwijze van het Tribunaal (Zie voor die wetswijzigingen in meer detail Maurice Adams en Eva Vught, ‘Het EU-rechtstaatmechanisme en Polen’, NJB, 29 april 2016, afl. 17, p. 1184 e.v., en Ab Govers, ‘Bedreiging van de rechtsstaat in Polen’, NJB, 18 november 2016, afl. 40, p. 2960 e.v.). Ook werd het voorheen onafhankelijke Openbare Ministerie ingelijfd bij het Ministerie van Justitie.

Brussel zet inbreukprocedure door en komt met derde ‘Aanbeveling inzake de rechtstaat’
Ook in Brussel houdt men de situatie in Polen argwanend in de gaten. Eurocommissaris Frans Timmermans waarschuwde Polen onlangs in duidelijke bewoordingen: ‘Als je terugkeert naar een situatie waarin het vonnis van de rechter wordt bepaald door een telefoontje van de partijcentrale, dan we hebben we een serieus probleem’.
De Europese Commissie heeft inmiddels een inbreukprocedure gestart vanwege het van kracht worden van de wet inzake de Samenstelling van de Gewone Rechtbanken. Die wet, en dan met name het daarin vervatte verschil in pensioenleeftijd tussen mannen en vrouwen, is volgens de Commissie in directe strijd met het EU-recht. De inbreukprocedure kan in drie stappen uiteindelijk leiden tot een procedure voor het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg. De eerste twee stappen zijn inmiddels doorlopen: na een schriftelijke aanmaning in juli, heeft de Commissie op 12 september een met redenen omkleed advies gestuurd, waarin Polen wordt verzocht binnen een maand maatregelen te nemen om de wet in lijn te brengen met het gemeenschapsrecht. Gebeurt dat niet, dan kan de Commissie – als derde stap – besluiten de zaak naar het Hof te verwijzen.

‘Als je terugkeert naar een situatie waarin het vonnis van de rechter wordt bepaald door een telefoontje van de partijcentrale, dan we hebben we een serieus probleem’, Frans Timmermans.

De Commissie heeft verder drie ‘Aanbevelingen inzake de rechtstaat’ uitgebracht, de laatste op 26 juli 2017. Als Polen er niet toe overgaat deze aanbevelingen ter harte te nemen, en bijvoorbeeld toch besluit de rechters van de Hoge Raad van hun functie te ontheffen, of hen te dwingen met pensioen te gaan, dan dreigt een zogenaamde artikel 7-procedure. Dat kan leiden tot een strenge waarschuwing (de vaststelling dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van fundamentele waarden) en uiteindelijk – als álle lidstaten daarmee instemmen – zelfs met het opschorten van het stemrecht van Polen in de Europese Raad.

De reactie van de Commissie op de alternatieve wetsvoorstellen van President Duda is gereserveerd. De Commissie gaat de voorstellen bestuderen, maar riep Polen op ondertussen de voorgestelde wetswijzigingen aan de Venetië Commissie ter advisering voor te leggen. De Venetië Commissie is een orgaan van de Raad van Europa dat staten van juridisch advies dient. Eerder al liet deze commissie zich zeer kritisch uit over de hervormingen in Polen.